英國的地方規（guī）劃及對我（wǒ）國鄉（xiāng）級國土空間規劃的啟示（shì）

英國作為現代城市規劃的發源地，霍華（huá）德的田園（yuán）城市思想影響至（zhì）今。英國1909年頒（bān）布了《住房與城市規劃諸（zhū）法》（Housing，Town planning,Etc.Act.1909）以確保城鎮品質、公共健康與（yǔ）住房供（gòng）應（yīng），該法也被認為是第一部將城市規（guī）劃法律化的法案。為應對二戰後的大規模城市建設，1947年（nián）英國頒布了《城鄉規劃法》，城鄉規劃的法定地位與自上而下的（de）規劃體係自此建立。

隨著經濟社會的不斷發展演進，英國的城鄉規劃（huá）體係（xì）亦經曆著不斷演變的過程。國內學者一直十分關注（zhù）英國的空間規劃發展，當前研究也較為豐富，主要可梳理（lǐ）為以下三類研究：一是關注其空間規劃體係發（fā）展曆程與改革動態；二是關注其規（guī）劃體係的（de）建（jiàn）構；三是聚焦其運行機理與各類（lèi）支撐製度。

盡管諸多文（wén）獻對英（yīng）國的規劃體係開展了較多研究，但就其地方層麵規劃來說，既有成果大多停留在（zài）2011年規劃體係改革背景之前（qián），存在一定的滯後性。因此本文希望探析（xī）2011改革後的英國地方規劃特征（zhēng），以期對當前我國鄉級國土空間規劃的相關（guān）工作提出借鑒與啟示。

在（zài）全球金（jīn）融危（wēi）機（jī）背景下（xià），2010年新上任的卡梅倫聯合政府（fǔ）認為早前的規劃體係過於繁（fán）雜，且由於對自上而下的（de）過度強調（diào）使得規劃與解決實際社會問題（tí）出現脫節（jiē），因此英國政府進行了一係列“激進改革”（radical reform），隨即於2011年頒布《地方主義法》（Localism Act 2011），以進一步縮減規劃層（céng）級並賦予地方自主發展權，正式形成了當（dāng）前以國家層麵的《國家規劃政策框架》（The National Planning Policy Framework，簡稱NPPF）、地方層麵（miàn）的（de）地方規（guī）劃（Local Plan）與鄰裏規劃(Neighbourhood Plan)所構成的“新二級（jí）”空間規劃體係。

2011年的改（gǎi）革重新構建了“國家—地方”的空間規劃體係，結合當前需求進一步實現了中（zhōng）央地方權力的下放，正式廢除了2004年規劃體係中區（qū）域（yù）層麵的空間戰略規劃，實現了從（cóng）“國家—區域—地方”的三級規劃體係向“國家—地方”的兩級規劃（huá）體係的轉變。

相較於原規劃體係，2011空間規劃（huá）體係改（gǎi）革呈現出兩大特征，一是規劃層級（jí）簡化、各層級內容明（míng）確，即在（zài）兩級的空（kōng）間規劃體係下，國家層麵通（tōng）過60多頁的《國家規劃政策框架（jià）》（NPPF）替代上（shàng）一階段1000多頁的《規劃政策文件》（Planning Policy Statement,簡稱PSS），區域層麵僅保留大倫敦地區，地方層麵以地方規劃和（hé）鄰裏規劃替代原來的地方發展（zhǎn）框架（Local Development Framework，簡稱“LDF”）；二是（shì）基於立法與放權（quán）下的地方（fāng）事權（quán）與地（dì）方規劃內容更加明晰。即在《地方主義法》等相關法律的支撐下，地方政府在中央政府的有效幹（gàn）預下實現了自由裁量空間與地方自主發展權的擴大。總體（tǐ）來看，2011年體係下英國的空間規劃體係呈（chéng）現出“國家規劃綱領化、地方規劃細致化”的特征。

（1）國家層麵：《國家規劃（huá）政策框（kuàng）架》（NPPF）

國家層麵編（biān）製主體為住房、社區與地方政府部門（Ministry Of Housing Communities and Local Government,簡稱MHCLG），以《國家規劃政策框架》（NPPF）為核心引導全國（guó）的規劃建設。該文件（jiàn）共17章節，主要內容包括：實現可持續發（fā）展；建立強大的競爭性經濟；計劃製定；決策；提供足夠的（de）住房；確保城鎮中心的活力（lì）；促進健康和安（ān）全的社區；促進可持（chí）續（xù）運輸；支持高質量的通信（xìn）基礎設施；有效利用土地；實現精心設計的（de）場（chǎng）所；保護綠化帶土地；應對氣候變化，洪水和沿海變（biàn）化的挑戰；保護和改善自（zì）然環境；保護和改善曆史環境；礦產的可持續利用等（MHCLG，2012）。NPPF雖為非法定的規（guī）劃，但其是後續製定《地方規劃》與（yǔ）《鄰裏規劃》的基本原則與相關領域的重要引導。

（2）區域層麵：僅大倫敦地區編製區（qū）域規劃

改革後，僅大倫敦地區的（de）區域規劃（huá）仍然是（shì）法定規劃。第一個《倫敦規劃》發布於2004年，目前（qián）已經曆兩輪修改編製至2016版，根據大倫敦管理局（GreatLondon Authority,簡稱GLA）的要求（qiú），大倫敦規劃的負責方包括：大倫敦市長、32個行政區（boroughs）、倫敦市公司（這裏的倫敦市指的是倫敦（dūn）金融城，而不是區域範圍的大倫敦）、市（shì）長發展公司以及倫敦地方規（guī）劃當局指（zhǐ）定的鄰裏公（gōng）共論壇。倫敦市（shì）長必須完成該規劃並進行審查（chá）。《倫敦規劃》是為未來20~25年倫敦的（de）發展設（shè）定（dìng）的總體框架，通常匯集了倫敦市長及相關部門對於未來倫（lún）敦經濟（jì）、環境（jìng）、交通以及社會等方麵的內容，主要包括經濟發展、住房、文化、社會與（yǔ）環境問題、土地開發與利用框架、引導地方規劃的政策框架、促進可持續發展（zhǎn）等。

（3）地方（fāng）層麵：編製地方規劃與鄰裏規劃地方層麵編製地（dì）方規劃與鄰裏規劃（huá），前者需明確自治鎮的未來發展願景和框架，解決住房，經濟，社區設施和基礎設施相關的需求和機遇，並為保護和改善自然和曆史環境，緩解自然環境壓力提供基礎；後者以社區為編製單元，包含土地開發和使用的政策，社區擁有直接的（de）權力以製定願景，引領社（shè）區未來10、15、20年內的發展。

為引導地方規（guī）劃的（de）編製，英國住房、社區和地方政府部發布了《地方規劃指南》（Guidance On Plan-Making），在（zài）《國家（jiā）規劃（huá）政策框架》（NPPF）的基礎上進一步明確了地方規劃編製的（de）目的、規劃框架、編製主體、實（shí）施檢測等內容。

地方規劃由戰略政策（必備）與非戰略政策（可選）兩部分（fèn）構成。前者為15年左右規劃期內地方（fāng）當局對市（shì）鎮的長期需求和機遇的（de）預測與響應，針對土地開發與利用中的各類（lèi）優先事項的發展模式、規模和（hé）質量等製定的總體戰略，主要包括以下四項內容：①住房（包括經濟適用房）、就業、零售、休閑和其他商（shāng）業發展（zhǎn）。②運輸、電信、安全、廢物（wù）管理、供水、汙水、洪水風險和沿海（hǎi）變化管理的基（jī）礎設施等。③社區設施（例如衛生，教育和文化基礎設施（shī））等。④保護和改善自然（rán）、建築和曆史環境，包括景（jǐng）觀和綠（lǜ）色基礎設施（shī），並製定規劃解決減緩（huǎn）和適應氣候變化的措施（shī）等；後者為地（dì）方政府（fǔ）和社區（qū）針對特定（dìng）地區（qū）、發展類型因地製宜製定的政策（cè）計劃，包括設施配置、場地分配、設計原則的製定、自然（rán）保護等。

英（yīng）國作為一個擁（yōng）有地方自治傳統的單一製的國家，中央（yāng）政府主要決定全國層麵的政策並負（fù）責監（jiān）督實施（shī），地方政府在法律（lǜ）授權範圍內，對轄區內各類公共服務事務負責。在經（jīng）曆（lì）多次權力（lì）下放與規劃層級簡化後，當前（qián）體（tǐ）係下（xià）地方政府負責地方規（guī）劃的編製，規劃成果需提交住房、社區與地方部門政府大臣（Secretary of State for Housing, Communities and Local Government，簡稱SoS），接受規劃督察部（bù）門（The Planning Inspectorate）任命的督察進行獨立（lì）審查。其編製流程一般包括（kuò）前期的可持續性評估、基礎資料收集、協商谘（zī）詢與信（xìn）息收集，中期階段的規劃（huá）提交、規劃審查、規劃采納（nà）部分（fèn），以及後（hòu）續的規劃監測（cè）實施內容。

《國家規劃政策框架》（NPPF）對於規劃事權的劃分與傳導進行了規定。其第（dì）一章（zhāng）節中明確了該框架對於地方規劃的框架性作用，並且要求“在製定計劃時必須考（kǎo）慮國家規劃政策框架，且應是計劃決策中（zhōng）的重要考慮因（yīn）素”。地方當局在製定相關規劃時，需考（kǎo）慮NPPF中的（de）要求，並將其深化成（chéng）具（jù）體要求融入規劃文件中，以此保持地方規劃（huá）與政策和國家要求（qiú）的一致性。自此形成了適應當前兩級空間規劃體係的規劃傳導方式，即國家層麵以綱領性、框架性的政（zhèng）策（cè）綱要進行戰略引導，地方層麵直接銜接以引導市鎮開發建設（shè）。在完善的法律法規體係支撐下，簡化後的規劃傳導順暢（chàng）且有效，各級各類（lèi）規劃編製（zhì）與實施的合理性與規範（fàn）性同樣得以進一步明確。

海利根鎮（Haringey）是（shì）大倫敦地區32個（gè）自治市鎮（boroughs）之一，由Hornsey,Wood Green and Tottenham三個主要地區組成，轄區（qū）麵（miàn）積30km2左右、人口20萬，其位於倫（lún）敦（dūn）北（běi）部的倫敦—斯坦斯特德—劍橋—彼（bǐ）得伯勒（（LSCP）的增長區，具有良好的交通區位與區域發展優勢。目（mù）前，海利根鎮正在執行的地方規劃（2013—2026）由戰略政策（Strategic Policies）、發展管理政策（Development Management Policies），場地分配（Site Allocations）和Tottenham地區的行動計劃（Tottenham Area Action Plan）組成。同時地方政府目前正在準備（bèi）另外兩項計劃，即“the Wood Green Area行動計劃”（the Wood Green Area Action Plan）和“北倫敦廢棄物計劃”（North London Waste Plan），一旦獲得通過，將成為其地方規劃的一部分。

戰略（luè）政策（Strategic Policies）規定了海利根鎮（zhèn）至2026年的未來發展願景和關鍵政策，用於明確其可持續社區戰略和其他計劃與戰略的優先事項和發展目標，且包含了實現該目標的關鍵政策和（hé）實施框架（jià）。地方政府需要應對（duì）當前該地（dì）區的社會、環境和經濟挑戰，因地製宜地製定戰略性發展政策。海利根鎮當前（qián）的（de）挑戰主要是：人口變化（減少）、住房、失業、健康、氣候變化、高質量設計（jì）、平等和包容、運輸以及犯罪與安全。在此背景下針對核心問題進行戰略和政（zhèng）策的編製。就規劃成果（guǒ）來看，其（qí）由八部分內容組成，包（bāo）括：概要、空間戰略和六大類戰略性政策。

戰略性政策部分作為該規劃文件的核心內容（róng），每項內容通常由政策（cè）製定、空間落位以及（jí）實施監測三部分組成，偏重政（zhèng）策性與導向性，是後續其他各類計劃的基礎。如在“以人（rén）為本”（people at the heart of change in haringey）章節，包含了SP1、SP2、SP3政策，分別明確針對人口增長、住房和吉普賽人，具體完成了人口增長的區（qū）域劃分、明確了住房（fáng）供應總量並（bìng）細分（fèn）至單元以及分階段的增長計劃，並在此基礎上對實施監測提出要求。

發展管理計劃（The Development Management Development Plan，簡稱DPD）是（shì）對於戰略性政策的細（xì）化落實與支撐，通過明確（què）關鍵（jiàn）目標以支持戰略性政策的實現，且針對有悖於戰略（luè）性政策的發展內容進行了明確的框架製定，並為相關規劃的申請評估提供了（le）標準。在海利根（gēn）鎮的地方規劃文件中（zhōng），發（fā）展管理計劃文件銜接戰略政策文件，將其關鍵規劃政策分為六大領域進行梳理（lǐ），分別為設（shè）計與城（chéng）鎮個性、住房、環境與可持續、交通與（yǔ）開發（fā）空間、就業與城鎮中（zhōng）心、社區基礎設（shè）施以及實施監測。通常發（fā）展管理文件中提出的發展管理政策（Development Management policy）往往在數量上會多多於戰略（luè）政策（cè），可以看作是對其的細化與落（luò）實，並結合相關圖紙實（shí）現空間落位。

以住房章節為例（lì），在戰略政策部分明確了住房供應規模以及分區域目標，作為該文件的銜接，在發展管理計劃中通過九條管理政策（cè）的形式對其進行了細化落實。九條（tiáo）管理政策分別明確了住房供應、住房的混合、住房質量與設計、保障性（xìng）住房、自（zì）建房、其（qí）他特殊需求住房、住（zhù）房改造、多用途住房、住房地下室開發與采光等關鍵措施，為戰（zhàn）略性政策（cè）的實際落實提供了堅實的支撐。

針對重點地區，英國地（dì）方政府以地區行動計劃（huá）（The Area Action Plan,簡稱AAP）的形式對其在規劃期內的發展進行更為積極細致（zhì）的管理和指導，海利根鎮目前製定了（le）兩大地區的行動（dòng）計劃，分別（bié）為Tottenham Area以及the Wood Green Area。重點地區行動計劃較為注（zhù）重針對性與實施性（xìng），以Tottenham Area的行動計劃為例，其包含：目（mù）的與意義、地區特征（zhēng）與挑戰、上位規（guī）劃願景與（yǔ）定位、區域性政策製定、鄰（lín）裏單元與機會地區、實施與監測等內容。AAP的特點可以概括（kuò）為：向上銜接（jiē）戰略性政策、因地製宜引導區域個性化發展、向下有效引導鄰裏規劃。

場地分配（Site Allocations）可看作是對於戰略（luè）性政策在空間落位上的（de）細化與支撐。海利根鎮的場地分配計劃對於0.25hm2以上的空間進行了落位，並以政策地圖的形式予（yǔ）以明確，可指導開發者進行符合規劃（huá）預期的開發、拒絕不符（fú）合規劃的提案、並對開發建設進行必（bì）要性的促（cù）進和幹預（yù）（如對增（zēng）長地區的基礎設施建設進行幹預，以加快交付時間）。

場地分配（pèi）一般（bān）包括兩種類型，一是總體性（xìng）的布局與配置，二（èr）是明確關鍵場地，每（měi）個場地代表在計劃期內適合並可用於再（zài）開發的棕地，包括實現更（gèng）廣（guǎng）泛的再生目標或改善基礎設施所需的關鍵場（chǎng）地。針對（duì）各個場地編製“開發指南”，對其土（tǔ）地利用、城（chéng）市設計、基礎設施、實施交付相關的規劃要求以（yǐ）政策列（liè）表的形式（shì）進行梳理與明確，為後（hòu）續開發建設的合理性與適當性提供了進一步的指導（表1、表2）。

英國2011規劃體係（xì）的改革實現（xiàn）了規劃層級的簡（jiǎn）化與事權的進一步下沉，形成了適合其（qí）當前特征與未（wèi）來發展訴（sù）求的“新二級”規劃（huá）體係。其中地方規劃作為其規劃體係的基礎層級，大體具有以下特征。

在經曆了多次空間規劃體係（xì）變（biàn）革後，英國當前形成了國（guó）家（jiā）—地方兩級的規劃體係（xì），國家層麵僅以60餘頁的《國家規（guī）劃政策框架》進行框架性引導，覆（fù）蓋全麵但注重綱領性；地方層麵（miàn）以地方規劃的形（xíng）式（shì）引（yǐn）導（dǎo）市鎮的開發建設，在立法與《國家規（guī）劃政策框架》（NPPF）的雙重引導下（xià），擴大了地方規劃再編製實施層麵的地方事權，在一定程度上保障了規劃的合理性與規範性，並且保證了地（dì）方（fāng）規劃與國家戰略的一致性（xìng）。

在既定框（kuàng）架（jià）下，英國的地方規劃編製呈現出極其靈活的（de）特征，規（guī）劃編製（zhì）與否、編（biān）製形式、成果組織、編製內容等均由地方政府與當地居民協商（shāng）後（hòu）決定。從（cóng）海利根鎮的地方規劃體係來（lái）看，除了必（bì）備的戰略性政（zhèng）策部分，其它規劃內容均以可選的文件包式組織（zhī），各地方（fāng）政府可結合實際需（xū）要，因地製宜地進行選擇，從（cóng）而（ér）提升了地方（fāng）規劃成果的針對性與（yǔ）可實施性。

英國的地方規劃實（shí）現了全域層麵的差異化管控與特殊地區的細化落實，完成了“政策引導—細化關鍵目標—明確空（kōng）間落位—特殊（shū）地區行動計劃—實施監測”的逐級深化的規劃過程，保障了規劃文件之間互相傳導（dǎo）的順暢性。其中戰略性政策部分注（zhù）重政策的製定與（yǔ）引導，發展管理計劃注（zhù）重政（zhèng）策細化後對關鍵目標的明確，場地分配強（qiáng）調對（duì）戰略性政策的空間落位（wèi）的明確，行動計劃則使得特殊地區的發展訴求得以保障。從地方規（guī）劃的核心圖（tú）紙可以看出，其對於規劃管控（kòng）範圍的全域性與差異性，通過“分區+要素”的形式對住房、就業、環境保護、文化休閑、綠地（dì）及開放空間等（děng）明確了規劃要求。

結合當下（xià）我國的國土空間規劃改革，鄉鎮層麵規劃作為“五級三類”體（tǐ）係中（zhōng）的基礎層（céng）級具有極其關鍵的作用（yòng）。英國的地方規劃及其規劃（huá）體係對當前（qián）我國鄉（xiāng）級國土空間規劃有以下啟示。

鄉鎮層級的空間規劃編製是市縣（xiàn）空間規劃的支撐。我國地（dì）域（yù）麵積廣闊，鄉鎮平均轄區（qū）麵積達220平方（fāng）公裏，即使去除新疆（jiāng）、西藏、青海和（hé）內蒙古四個人口低（dī）密度（dù）省區，鄉鎮平均（jun1）轄區麵積亦達到145km2，這與英國地方規劃的大（dà）體轄區麵積相當。無論是三區三線的劃定，還是村莊（zhuāng）布局，沒有鄉（xiāng）鎮層麵的基礎支持，市（shì）縣層麵的空間規劃成果質量將難以保障。因此，要充分重視鄉級國土空間（jiān）規劃，通（tōng）過相關製度性規（guī）範來發揮其基礎性支撐（chēng）作（zuò）用。

英國的市鎮財權相對獨立、事權比較明晰。我國的鄉鎮事權較為廣泛但比較模糊，涵蓋了大量上級政府的指令性任務，鄉（xiāng）鎮普遍麵臨（lín）著責權不（bú）匹配的問題（tí）。在國家治（zhì）理體係與治理能力現代化改革進程中，在“一級政府、一級事權、一級規劃”的國土空（kōng）間改革要求下，結合英國的空間（jiān）規劃經驗，適當下沉鄉鎮事（shì）權，同時提升鄉鎮（zhèn）財稅分成比例，有效提升鄉鎮政府在國（guó）土空間（jiān）治理方（fāng）麵的（de）積極性與自主性。隻有建立有效財（cái）政支（zhī）撐下的事權分配體（tǐ）係，才能全麵提升鄉鎮國土（tǔ）空間規劃和治理水平。

英國地方規劃的編製呈現（xiàn）出極強的框架一致性下的多元化特征。從我國當前空間規劃改革要求來看，《中共中央國務院關於建立（lì）國土空間規劃體係並監督實施的若幹意見》明確了鄉（xiāng）鎮規劃編製方式的多樣性，可因地製宜選擇“單個鄉鎮單獨編製”“多個鄉（xiāng）鎮聯合編（biān）製”“鄉鎮與縣市合並編製”。結合（hé）英國的地方規劃編製經驗，除了編製方式上的多樣性，亦可嚐試在內容組織方（fāng）麵給予更多的靈活性。如在單一規劃文件下（xià）建立必選性內容和可（kě）選性內容的形式（shì）區分，或采取文件包形式的多種規劃文件形式，均可（kě）提（tí）升鄉級（jí）國（guó）土空間規劃的有效性和（hé）可實（shí）施性。此外，宜區分城市型（xíng）鄉鎮和一般（bān）鄉鎮，宜針對（duì）城（chéng）市型建製鎮建立有效的鄉級國土空間規劃編製（zhì）技術方法（fǎ）。比如規模較大的鎮，已經與城市規模相當，由於行政區劃改革的滯後，行政層級上沒有升格為縣（xiàn）級（jí）市，難以有效實施城市的管（guǎn）理模式。

英國建立了較為完善的規劃逐（zhú）步傳導體係（xì），通過“分（fèn）區+要（yào）素”的規劃管控方式，確保了宏觀性的戰略政策得以具體落實。我國鄉級國土空間規劃（huá）亦充分（fèn）學習借鑒英國經驗，建立適（shì）應各地鄉鎮特點的鄉級空間規劃體係，在事權財權改革的基礎上，通過空間政策的細化傳導，提升國土空間品質，確保空間規劃成果能夠有效指導鄉鎮的（de）全域（yù）建設和自然資源保護。

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文章來源：規劃建（jiàn）設前沿